Mes a mes, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) cobra a miles de patronos y trabajadores las cuotas destinadas a financiar pensiones y servicios de salud. Sin embargo, los porcentajes aplicados por la institución no están respaldados por los cálculos actuariales que exige la ley para determinar el costo de los servicios y sustentar esos aportes.
La ley constitutiva de la CCSS establece que la Junta Directiva es la responsable de fijar los porcentajes de cotización. Para ello, debe contar con estudios específicos que determinen cuánto le cuesta prestar los servicios en las distintas regiones del país y, a partir de esos resultados, establecer una base para la cotización universal.
Sin embargo, el mecanismo aplicado por la Caja es distinto en la práctica. Ante consultas de La Nación, la institución señaló que los porcentajes “se calcularon en un momento en el tiempo” y que las valuaciones actuariales que ha realizado posteriormente permiten monitorearlos para determinar si continúan siendo suficientes o si requieren ajustes.
Actualmente, las cotizaciones a la CCSS financian la atención en salud, mediante el Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM), y las pensiones, a través del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM). Según las estadísticas, a junio pasado, ambos seguros cuentan en conjunto con 85.087 patronos y 1.214.564 trabajadores cotizantes.
Para el SEM, los servidores aportan un 6,50% de su salario y los empleadores un 9,25%, para completar un 15,75% en conjunto.
En el IVM, las partes cotizan 4,33% y 5,58%, respectivamente, para llegar a un 9,91%. En el caso de este último régimen, el Estado realiza un aporte adicional, con lo que las contribuciones totales ascienden a un 11,66%.
La CCSS no aportó a este diario ninguna estimación actuarial que explique y sustente los porcentajes asignados a las partes obrera y patronal.
Los informes más recientes que remitió la institución tampoco detallan cómo se llegó a esos porcentajes específicos. Solo los mencionan e incluyen variables que son consideradas en el proceso de cálculo.
En un fallo de enero pasado (resolución 1609-2026), la Sala Constitucional afirmó que, aunque la CCSS tiene autonomía y competencia para regular las cotizaciones mediante su Junta Directiva, debe apegarse al mandato legal al establecerlas; es decir, al artículo 23. Por ende, los montos deben determinarse con base en el costo de los servicios y sustentarse en análisis actuariales.
“Al respecto, el artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social estatuye que las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. (...) Mediante ley formal se le impone a la Junta Directiva (...) parámetros objetivos a la hora de determinar el monto de la cuota —el costo de los servicios que presta y los respectivos cálculos actuariales—, por lo que el legislador le fijó al órgano colegiado administrativo los elementos objetivos que debe observar a la: hora de fijar los respectivos montos”.
— Resolución N.º 01609-2026, Sala Constitucional.
En ese sentido, expertos consultados por este diario advirtieron de que la falta de cálculos actuariales genera incerteza para patronos y trabajadores sobre las cuotas que pagan, pues la institución no estaría siguiendo el procedimiento establecido en la ley.
¿Qué dice la ley?
La Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (ley N.° 17), en su artículo 23, establece que la Junta Directiva debe fijar las cuotas a partir del costo de los servicios que se prestan en cada región.
Además, la norma establece un requisito adicional: ese cálculo debe realizarse “de conformidad con los respectivos cálculos actuariales”.
Lo anterior significa que, desde el punto de vista legal, la CCSS debe determinar el costo de sus servicios por región y, con base en esos resultados, dictar una prima global para todo el país. Esta se distribuye de forma tripartita entre trabajadores, patronos y Estado, y debe permitir financiar la atención que brinda la Caja.
“Las cuotas y prestaciones serán determinadas por la Junta Directiva, de acuerdo con el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región y de conformidad con los respectivos cálculos actuariales. La contribución de los trabajadores no podrá ser nunca mayor que la contribución de sus patronos, salvo los casos de excepción que para dar mayores beneficios a aquéllos, y para obtener una más justa distribución de las cargas del seguro social obligatorio señale el Reglamento, con base en recomendaciones actuariales”.
— Artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.
CCSS definió porcentajes ‘en un momento del tiempo’
Desde el 16 de julio, La Nación solicitó a la CCSS los “cálculos actuariales” que respaldan las cuotas del 15% para el SEM y del 11,66% para el IVM. La petición incluía de forma expresa la entrega de los documentos correspondientes.
Sin embargo, el 27 de julio, la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS respondió que los porcentajes de cotización se definieron “en un momento del tiempo”, y no aportó ningún documento específico que sustentara su cálculo.
“Las actuales contribuciones se calcularon en un momento en el tiempo y a través de las valuaciones actuariales se monitorean para determinar si continúan siendo suficientes o si requieren ajustes. Dicho monitoreo toma en consideración los beneficios y prestaciones de cada seguro, así como su respectivo financiamiento”, señala la respuesta de la Dirección.
Pese a esto, la misma Dirección reconoció, tal cual establece el artículo 23 de la ley constitutiva, que los cálculos actuariales no buscan establecer cuotas diferenciadas por región, sino considerar el costo de los servicios en cada zona para determinar una prima global.
“Debe interpretarse la incorporación del concepto ‘cálculos actuariales’, como un mecanismo que procure garantizar la suficiencia en las cuotas respecto a las prestaciones del seguro como un todo”, afirma.
“No se trata de calcular primas diferenciadas para cada región, sino que el costo de los servicios que hayan de prestarse en cada región debe tomarse en cuenta para la determinación de la prima global, bajo los principios de la doctrina de la seguridad social que rigen la gestión de los seguros sociales, principalmente lo relacionado con el principio de solidaridad”, agrega.
Admite que usa ‘otros criterios’
En el oficio PE-DAE-0661-2024, del 2 de julio del 2024, Carolina González Gaitán, directora de la Dirección Actuarial y Económica, afirmó que el aporte de cotización para el Seguro de Salud y el IVM incorpora criterios “ajenos” al ámbito actuarial, pese a lo exigido en la ley. La Nación tiene copia de ese documento.
“La forma en que esta prima global se distribuye entre los distintos participantes en el financiamiento —trabajador, patrono y Estado— corresponde a una decisión que involucra otros criterios ajenos al tema estrictamente actuarial, y que están relacionados con la capacidad contributiva, viabilidad política y otros que pudieran considerar los representantes (...) en la Junta Directiva”, detalla el oficio.
Valuaciones actuariales no muestran justificación explícita
Pese a que la CCSS sostuvo en sus respuestas que sus estudios sustentan la prima global de cotización, La Nación revisó los documentos más recientes disponibles para el SEM y el IVM y comprobó que ninguno contiene una fórmula matemática o una justificación actuarial que explique cómo se llegó al porcentaje de cotización actual.
En el caso del Seguro de Salud, la valuación disponible corresponde al cierre del 2023, mientras que la del IVM utiliza datos del 2022. Ambos documentos se limitan a señalar cuánto debe aportar cada una de las partes, sin detallar el sustento técnico de esos porcentajes.
En el informe del Seguro de Salud, por ejemplo, se incluye un cuadro con la prima de reparto según la modalidad de aseguramiento. Sin embargo, una nota indica que para su cálculo consideran gastos de atención en salud, subsidios, licencias, prestaciones económicas y otros costos del SEM, sin explicar cómo estos determinan la cuota.
Tanto para el SEM como para el IVM, los estudios señalan que el aporte se determina con base en el gasto proyectado y la masa cotizante estimada. Sin embargo, no detallan la fórmula que permita comprobar cómo ese cálculo se traduce en los porcentajes que efectivamente se cobran en la práctica.
Además, mediante el informe DFOE-BIS-IAD-00010-2024, la Contraloría General de la República (CGR) señaló que la Dirección Actuarial y Económica no asegura la fiabilidad de la información utilizada en las valuaciones actuariales del Seguro de Salud, debido a debilidades en su pertinencia, completitud, exactitud y coherencia.
“En la auditoría se determinó que la Dirección Actuarial y Económica no asegura la fiabilidad de la información utilizada en las valuaciones actuariales (...). No se ha establecido un proceso proactivo, documentado y sistemático de coordinación que permita abordar dudas, aclaraciones, ampliaciones, consulta sobre cambios metodológicos, indagaciones sobre nueva información o fuentes alternativas disponibles. Por ejemplo, en algunos casos, los insumos de las unidades se han entregado con rezagos de hasta 5 meses, situación que se presenta actualmente en lo referente a la información del Anuario de Costos para la valuación actuarial de 2023″.
— DFOE-BIS-IAD-00010-2024, Contraloría General de la República.
‘No se sabe, ellos no tienen estudios’
Grettel Rodríguez, abogada especialista en derecho público y constitucional de la firma Grant Thornton, explicó a este diario que la ausencia de cálculos actuariales plantea un problema jurídico, pues su fijación debe ajustarse al artículo 23 de la Ley Constitutiva y, al tratarse de actos administrativos que imponen una obligación económica, contar con la debida motivación.
“Ni siquiera existe una documentación, no se sabe, ellos no tienen estudios (...). No se sabe jurídicamente si lo que yo estoy pagando es lo que me tienen que rebajar, porque la Caja no tiene conocimiento de cuánto le cuesta la atención en el Seguro de Salud”, señaló.
A su criterio, esa falta de respaldo podría cuestionarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa y eventualmente llevar a la nulidad de las fijaciones, aunque sus efectos, en principio, operarían hacia el futuro.
Además, desde una perspectiva social, Rodríguez advirtió de que desconocer cuánto cuesta prestar los servicios y cuánto necesita recaudar la institución genera incertidumbre sobre la sostenibilidad de la seguridad social.
En materia de pensiones, por ejemplo, Rodríguez sostuvo que la situación incluso plantea dudas sobre si los aportes permitirán garantizar las prestaciones futuras. Esa falta de certeza puede erosionar la confianza en el sistema, apuntó.
El abogado y socio del bufete Facio & Cañas, Adrián Torrealba, coincidió con este criterio y señaló que se trata de una situación advertida anteriormente dentro de la institución, pero que persiste.
“Para cumplir con el artículo 23, la Caja debería tener un costeo adecuado de sus servicios y cálculos actuariales. No tiene ni uno ni el otro. Eso lo dijo en su momento la propia Auditoría Interna en un dictamen del 2013 y nada ha cambiado desde entonces”, aseveró el abogado.