El costo en el que incurre el Ministerio de Hacienda por las exoneraciones fiscales creció por dos años consecutivos, en 2021 y 2022, revirtiendo así la tendencia a la baja observada luego de la implementación de la reforma fiscal de 2019.

Así lo establece el Informe de Gasto Tributario del Gobierno en 2022, publicado por el Ministerio de Hacienda el pasado 19 de abril. Este gasto se entiende como los ingresos que el gobierno deja de recibir debido a exenciones, deducciones o tratamientos fiscales especiales otorgados a ciertos grupos o sectores. Por ejemplo, el dinero que Hacienda no recibe por las exoneraciones al régimen de zonas francas.

Según el texto, en el 2022, el costo por las exoneraciones fiscales fue de ¢2,07 billones (millones de millones), lo que equivale al 4,63% del producto interno bruto (PIB) de ese año. De forma proporcional, esta es la cifra más alta desde el 2018, cuando el gasto tributario fue del 5,35% de la producción. Los datos del 2023 aún no están disponibles.

Debido a la reforma fiscal que entró en vigencia en 2019, el gasto tributario bajó hasta alcanzar el 4,11% del PIB en 2020. Sin embargo, a partir de ahí la reducción se revirtió. En 2021, hubo un crecimiento en el gasto justificado por un aumento en el peso del impuesto sobre la renta. En 2022 también aumento, pero en esta ocasión el mayor crecimiento del periodo fue debido al IVA.

Nogui Acosta, ministro de Hacienda, explicó a La Nación que uno de los principales impactos en el gasto tributario por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) fue la exoneración sobre la Canasta Básica Tributaria (CBT), la cual paga el 1% de tarifa (el monto regular es 13%).

Mario Hidalgo, socio de Impuestos y Legal de Grant Thornton, explicó que los datos demuestran un freno en la tendencia de corrección del gasto tributario, pues no es deseable que crezca sostenidamente en el tiempo. Con la reforma se esperaba que el comportamiento fuera el que se presentó en 2019 y 2020, según indicó.

Por su parte, Daniel Ortiz, economista y director de la firma Consejeros Económicos y Financieros (Cefsa), explicó que un mayor “desembolso” en exenciones implica que el Gobierno tiene menos recursos para hacer frente a la inversión social o en infraestructura, pues significa que el Gobierno pierde ingresos potenciales.

Acosta señaló que el crecimiento de la producción en zonas francas y el menor pago de impuestos pueden afectar, como influyó en renta en 2021. El gasto tributario se calcula restando lo recaudado por Hacienda en un año de lo que debería haberse recaudado sin exenciones fiscales. Si lo recaudado realmente es menor o el monto que se hubiera recaudado sin exenciones es mayor, el resultado se verá aumentado, según explicó.

Hidalgo añadió que dicha remodelación fiscal amplió la base sobre la cual se cobra el IVA, por lo que el monto recaudado por Hacienda aumentó, influyendo así en un menor gasto por liberaciones fiscales.

En términos absolutos, entre 2021 y 2022, el gasto tributario subió de ¢1,81 billones a ¢2,07 billones, lo que representa un aumento de ¢266.490 millones. En ese último periodo disponible, el costo por el IVA aumentó en ¢189.697 millones.

A mayor precio de bienes y servicios, mayor será el monto que debería pagarse de impuestos; sin embargo, como existen exoneraciones, estos no se aplican.

Exoneraciones aprobadas por pandemia influyeron

Factores como el mayor dinamismo del régimen de zonas francas y la mayor cantidad de exoneraciones fiscales aprobadas tras la pandemia influyeron en que el costo por estas aumentara con el tiempo.

Nogui Acosta explicó que el gasto tributario se ve impactado por el rápido crecimiento del régimen de zonas francas en comparación con el crecimiento del PIB, lo que hizo que el costo en el impuesto sobre la renta fuera lo que más influyó en el crecimiento en 2021. Acosta comentó que “lo esperable es que todas las actividades contribuyan con la sostenibilidad del Estado en la misma proporción”.

Para 2022, Hacienda especificó que el mayor costo se debe al IVA, en especial por el aumento de precios en productos de la canasta básica, como el café molido, aceite de soya, aceite de girasol, bistec, leche, pan, huevos, arroz, entre otros.

Hidalgo también recordó que se presentaron incrementos escalonados del IVA en el turismo y la construcción tras la pandemia. De esta forma, el impuesto tuvo una tarifa del 0% en 2020 y hasta junio de 2021 en el caso del turismo, y hasta agosto del mismo año para la construcción. A partir de ahí, el valor subió a 4% en ambos casos. El especialista acotó que algo que pudo influir fue el mayor consumo de dichos servicios en 2022, tras el contexto de la pandemia.

Además, según informó La Nación, 2022 fue un año récord en la aprobación de exoneraciones fiscales. Un artículo del Programa Estado de la Nación detalló que el Congreso aprobó 43 exenciones durante ese año

Ortiz señaló que el principal impacto a la baja en el gasto tributario se vio tras la entrada en vigencia de la reforma fiscal de 2019. Sin embargo, esta se debilitó con el tiempo, debido a que en algunos casos las personas encuentran algunos portillos para no tener que pagar impuestos, lo que no se contabiliza en la recaudación de Hacienda.

En esto coincidió el ministro Nogui Acosta, quien explica que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas entró a una fase de “agotamiento”, lo que hace que algunas personas dejen de pagar impuestos.

“Normalmente, cuando se aprueba una reforma fiscal, la gente empieza a pagar, y ya después empieza a dejar de pagar, y estamos teniendo ese fenómeno ahora. El agotamiento de la reforma generalmente se da en cinco años, y estamos en el periodo del agotamiento”, explicó.

¿Hay un nivel ideal de gasto tributario?

Tanto Hidalgo como Ortiz coincidieron en que no existe un nivel o porcentaje ideal en el que deba ubicarse el gasto tributario respecto a la producción del país. Sin embargo, ambos enfatizaron en que no es deseable que este suba de forma acelerada. Hidalgo explicó que la tendencia mundial es que se reduzcan las exoneraciones fiscales y, por lo tanto, el costo de estas.

Este economista, quien es director de la firma Cefsa, apuntó que la tasa óptima dependerá mucho de cada país y de lo que busque cada gobierno con esas exoneraciones. Por ejemplo, la del impuesto sobre la renta que aplica en zonas francas tiene un objetivo de generación de empleo, por lo que el Gobierno deberá poner en la balanza lo que obtiene de cada exención. Sin embargo, señaló que la prioridad debe ser que promuevan la equidad en la competencia.

Por otra parte, el especialista de Grant Thornton resaltó que aunque el Ejecutivo ha impulsado mediante proyectos de ley la reducción de algunas exoneraciones, no hay un esfuerzo que aborde de manera clara la reducción en el gasto tributario del Ministerio de Hacienda.

En mayo de 2023, Hacienda presentó un proyecto de ley que incorporaba la revisión de ciertos incentivos fiscales, el cual buscaba aumentar la tarifa del IVA que pagan los boletos aéreos del 4% al 13%, así como imponer una tasa de 2% a implementos médicos como sillas de ruedas, lentes de contacto, prótesis y camas de hospital. Actualmente, esta propuesta está a la espera para ser discutida en la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa.